撥雲見日話「運營」 ——如何理解PPP項目中的運營內容?-游游國際熱點資訊

撥雲見日話「運營」 ——如何理解PPP項目中的運營內容?

作者:SHARON    發表日期:2018-09-29 10:38:19

北極星環保網訊:PPP項目的運營,不在於是否有使用者付費的內容,更不能把對項目設施的維護當作運營,隻有要求社會資本方利用其管理的項目資產持續提供社會公眾期待的公共服務,並依據公共服務的質量和數量獲取報酬,我們才能認定該項目具有運營內容。真正的可用性付費項目,應當以提供滿足約定標準的公共服務的時長作為「數量」來計算報酬。

2017年11月16日,財政部發佈了《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱「財辦金92號文」),文中提出了嚴格的新項目入庫標準,並提出「僅涉及工程建設,無運營內容的」項目,不適宜採用PPP模式實施。事實上,從本輪PPP模式推廣伊始,項目是否包含運營內容,就一直是判斷其是否合規的關鍵。然而,對於何為「運營」或「運營內容」,現有的PPP政策文件,尚無明確的評價標準和規範解釋,甚至《辭海》都沒有就「運營」一詞給出可以借鑒的解釋。此種情形下,究竟該依照何種標準判斷項目是否有運營內容?本文將就此進行探討。

一、曾經的提法

項目實操過程中先後出現過兩種觀點。一種認為運營是指項目應該具有使用者付費的內容。在這一觀點的驅動下,為了披上PPP的「新衣」,許多項目牽強地引入了一些使用者付費的內容,比如給市政道路加上廣告經營,給醫院大樓加上餐飲服務等等,且不說這些「運營內容」往往不是目標社會資本方的強項,甚至相關「運營內容」的淨收入因為金額太小常常在社會資本方的投資決策過程中被忽略,顯然是無法依靠此類的「運營」來實現物有所值的大目標。更為關鍵的是,按照這一觀點,普遍被認為應該按照PPP模式實施的污水處理、固廢處理等項目,將因缺乏使用者付費內容而被擋在PPP大門之外。顯然,以是否有使用者付費的內容作為判斷PPP項目是否具有運營的觀點是不可取的。

隨着純政府付費PPP項目的大量興起,行業內出現了「維護即運營」的論調。許多項目不再強行捆綁使用者付費內容,而是借用「可用性付費」的名義,在BT模式的基礎上,拉長項目的回購年限,增加設施養護內容,來實施PPP項目。在這種模式下,項目建成政府方便承擔付費責任,設施養護工作成為績效考核標的並與維護費的支付掛鈎,而社會公眾享有的公共服務的質和量則不在考核範圍。這種做法提前鎖定了政府大部分支出責任,難以實現運營風險的有效轉移,缺乏引導社會資本發揮優勢的激勵機製,很難實現提高公共服務供給效率的政策目標。那麽簡單的將更多建設費用與項目維護績效掛鈎是否就解決了這個問題?我們不敢苟同!僅提供物業及後勤管理服務的醫院類PPP項目,其考核績效無法與醫療服務掛鈎,難以真正的提升社會公眾享受的醫療服務的質和量。

二、運營的本質

那麽究竟應該如何理解「運營」呢?結合推廣PPP模式的初心,我們認為合理的「運營」應該能夠滿足以下標準:(1)風險合理分擔。根據風險可控原則,將項目相關商業風險轉移到更具控製能力的社會資本一方。(2)實現物有所值。利用社會資本方的技術優勢和管理效率,從運營中求效益,在項目全生命周期內持續提升公共服務的質和量。(3)不產生政府債務。以運營的效率效果作為取得報酬的主要依據,不得固化政府支付責任,形成政府債務。

根據上述對PPP項目中「運營」的定義和理解,我們認為PPP項目的「運營」是指:利用項目資產為社會公眾持續提供公共服務,並依據公共服務的質量和數量獲取報酬的行為。關於該定義,需要說明的是:

(一)PPP運營的本質是利用項目資產為社會公眾提供公共服務,並以公共服務作為其獲取報酬的唯一依據,建設並養護項目資產僅是手段,利用項目資產為社會公眾持續提供公共服務才是目的。對於那些不需要項目資產就能提供公共服務的項目,應屬於政府采購服務的適用範疇。

(二)公共服務是指社會公眾期待的,且可直接享受的、最終的服務,其內容及表述不應超過一般公眾可理解的範圍。舉例來說,地鐵提供的公共服務是客運服務,而不是地鐵線路的檢修維護;醫院提供的公共服務是醫療服務,而不是門診樓的物業管理;收費公路提供的可以是車輛通行服務,但不能是高速公路的養護。

(三)運營收費依據中必須是質量和數量的有機統一,兩者缺一不可,否則將無法實現提升公共服務質量和數量的目標。對於污水處理項目,符合排放標準是獲取報酬的前提,處理污水數量是計算報酬的依據;對於可用性付費項目,滿足可用條件是獲取報酬的前提,提供公共服務的時間是計算報酬的依據,也就是說可用性付費應當以提供滿足約定標準的公共服務的時長作為「數量」來計算報酬。

三、案例分析

在甲、乙、丙、丁四個地區分別計劃新建一條相同的環城快速公路,項目經濟技術指標完全相同,擬採用PPP模式實施,由社會資本方負責本項目的投資、融資、建設、運營和維護,特許經營期為30年,其中建設期2年,運營期28年。在具體的模式上,四個項目又有些許差別:

項目甲:項目建成封閉式公路,在道路兩端設置收費站,並授權社會資本方對過往車輛收取通行費,項目收益來源為車輛通行費收入。

項目乙:項目建成封閉式公路,在道路兩端設置通車流量監測係統,政府方依據通車流量,以「影子收費」的方式,支付社會資本方車輛通行費。


本文來源:http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180116/874442.shtml




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